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解读《安徽省人民政府关于促进旅游业改革发展的实施意见》
日期:2015-01-13
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解读《安徽省人民政府关于促进旅游业改革发展的实施意见》

杨 柳

 

  2014年11月26日,王学军省长主持召开省政府常务会,专题研究我省旅游业改革发展工作。12月9日,《安徽省人民政府关于促进旅游业改革发展的实施意见》(皖政〔2014〕88号,以下简称《实施意见》)正式印发。这是省政府贯彻落实《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发〔2014〕31号,以下简称国务院《意见》)的具体行动,也是继《安徽省人民政府关于进一步加快发展旅游业的实施意见》(皖政〔2011〕33号)、《安徽省人民政府办公厅关于推进旅游业改革试点工作的通知》(皖政办〔2011〕91号)、《安徽省人民政府办公厅关于进一步加快乡村旅游发展的若干意见》(皖政办〔2012〕6号)之后,省政府出台的又一个促进旅游业改革发展的纲领性文件。本文就学习理解《实施意见》谈几点粗浅的认识。

  一、关于旅游业改革发展的指导思想

  重点是“四个坚持”、“三个转变”。“四个坚持”,是对过去发展旅游业经验的总结提炼,也是在推动旅游业新一轮改革发展中必须长期坚持的基本原则。

  坚持政府引导,市场主导,主要是按照十八届三中全会部署,充分发挥市场在配置资源中的决定性作用,同时更好地发挥政府作用。坚持创新驱动,项目带动,要求将改革创新和项目建设作为激发活力、增进动力的源泉,贯穿于旅游业改革发展全过程。坚持产业融合、统筹推进,对应的是国务院《意见》中关于推动旅游业与新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化相结合的要求,继续推进旅游与农林水、文体教等行业产业融合发展,在促进其他行业产业发展的同时,培育旅游新业态,拓展发展新空间,共同服务于美好安徽建设大局。坚持以人为本、和谐发展,要求以游客为本、以旅游企业为本、以旅游发展地的居民为本,不断提升旅游服务质量,不断为旅游企业加快发展创造环境,不断改善旅游发展地居民的生活质量和幸福指数,真正把旅游业培育成为人民群众更加满意的现代服务业。

  “三个转变”是国务院《意见》的精髓之一,也是我省旅游业改革发展的重大任务。推动旅游产品向观光、休闲、度假并重转变,着眼点是调整产业结构,丰富旅游产品供给,形成多样化的旅游产品体系。推动旅游开发向集约型转变,要求旅游开发要更加注重资源能源节约和生态环境保护,更加注重文化传承和产业创新,更多建设既能满足当前旅游需求,又能促进可持续发展的旅游精品。推动旅游服务向优质高效转变,意味着要深入推进依法治旅,形成政府依法监管、企业守法经营、游客文明旅游的发展格局,意味着要深入推进旅游服务标准化建设,将标准化作为提升服务质量的重要抓手,意味着要加快推进旅游公共服务建设,为各类游客提供便捷高效的公共服务,特别是智慧旅游服务。

  二、关于旅游业改革发展目标

  与《安徽省人民政府关于进一步加快发展旅游业的实施意见》提出的发展指标不同,《若干意见》不再单纯设定旅游经济数量指标,而是侧重促进消费、提升居民生活质量和旅游业对经济发展的贡献度,设立了旅游总消费、年人均出游人次、旅游业增加值三项指标。指标的改变,彰显今后旅游业发展将在保持一定数量的同时,更加注重质量效益和对经济社会的贡献度。到2020年,旅游总消费达到8000亿元,需保持年均15%的增速。按照目前的旅游统计制度和方式测算,2013年,全国城乡居民人均出游2.4次,我省城乡居民人均出游接近3次,到2020年达到5次,届时将高于全国平均水平0.5次。2013年,我省旅游业增加值1100亿元,占全省GDP比重为5.7%,设计到2020年旅游增加值占全省GDP比重争取达到7%的目标,比全国目标值高2个百分点。总体看,3项发展目标符合我省旅游业快速发展的现实与趋势,均高于全国发展目标,是一组尊重规律、自我加压、奋力争取的目标。

  三、关于深化旅游业改革的具体任务

  在总结2011年以来全省旅游业“1+6”改革(“1”个综合改革、“6”个专项改革)的基础上,《实施意见》坚持问题导向,着眼破除深层次的体制机制障碍,充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用,提出了14项具体改革任务。

  第一,行政管理体制改革。重点是完善旅游行政管理部门产业促进和综合协调功能,其指向包括有条件的市县设立旅游委员会,比如合肥、芜湖市和皖南国际文化旅游示范区各市,县区一级逐步推进旅游资源一体化管理体制,比如凤阳县已经建立了旅游资源整合和一体化管理机制,极大地促进旅游业发展。旅游管理体制改革的责任主体在市县政府,各地可多方学习省内外成功的做法,包括黄山市、池州市设立旅委的做法,结合当地实际积极稳妥的推进。

  第二,景区管理体制改革。包含学习黄山风景区改革发展经验,实施所有权、管理权、经营权“三权分离”模式;包括设立重点旅游区管委会,实施统一管理;包括解决跨行政区域旅游景区条块分割、块块分割问题,也应当包括红色旅游、文化旅游等事业单位改制等,其目的是推进各类旅游景区景点在走向市场中发展壮大。

  第三,推进旅游行业协会改革。主要包含四层意思:其一,要健全各级旅游行业协会组织,推进行业协会完善行业自律和专业服务功能,提高各类行业协会能力建设水平;其二,适应新业态发展需要组建一批专业协会,扩大行业协会的覆盖面;其三,尽快完成旅游部门与旅游行业协会脱钩,主要是人财物的脱钩;其四,目前由旅游行政管理部门承担的相关质量等级评定事项将陆续转移到协会。

  第四,旅游统计改革。一方面完善旅游统计指标体系和调查方法,以提高旅游统计工作的科学性、权威性和公信度;另一方面建立科学的旅游发展考核评价体系,探索推进分类分层考核评价。这方面的改革,需按照国家层面部署,结合我省实际,有序推进。

  第五,旅游企业改革。具体的措施包括国有旅游企业改革,民营企业经营机制改革,旅游企业跨地区连锁经营、推动各类企业实施“三跨”重组兼并,打造跨界融合的旅游产业集团和产业联盟等。

  第六,市场营销机制改革。主要推动四个方面的改革创新:一是实施实施“1+N”营销模式。“1+N”有两个方面意思,一方面是从分工的角度看,为安徽旅游整体形象宣传+各市旅游整体形象宣传;另一方面从宣传载体选择上看,以央视为主渠道,加上其他地方卫视、报刊等传统媒体和新媒体,下一步主要是围绕“1+N”完善旅游宣传推广体系和运行机制。二是细分市场抓营销。开展市场需求调研和营销绩效评估,有针对性地确定宣传促销地区、对象和方式,更多的资源投向精准营销,增强旅游宣传营销的主动性、针对性和实效性。三是探索推进旅游宣传促销专业化、市场化。针对重点市场特别是境外市场,选择20个左右境内外客源地建立安徽旅游营销机构或代理门店,以弥补、代替自行组团赴境外短暂宣传促销的不足。四是创新政策促营销。完善组织境内外游客来皖补助办法,用意在进一步提高各类市场主体宣传营销和自主外联游客的积极性,进一步拓展旅游市场空间。同时,将研究制订促进外国人入境过境旅游签证便利化措施,争取合肥、黄山等机场口岸开展外国人签证业务并实施外国人72小时过境免签政策,包括加大对国际国内航线的开发培育,以进一步拓展境外游客来皖的通道。

  七是区域合作机制改革。在合作内容上,明确以产品开发、市场开拓、公共服务等为重点,重在建立可操作、能落地的合作措施,重在取得实实在在的合作成果,改变热热闹买签约,但签约内容难落地、不落实的倾向。在合作区域选择上,围绕国家区域发展战略,突出与长三角、“一路一带”、长江经济带等区域合作。

  八是资金支持方式改革。提出省级旅游发展资金主要用于旅游整体形象宣传和公共服务体系建设。这是范围的变化,其中还隐含着支持方向的变化,即围绕确定的重点旅游线路展开,导向就是资金跟着项目走、项目围绕线路走。同时,引导成立旅游发展基金。目前北京、重庆、江苏等省份已经设立了旅游产业基金并较好运行,实现了政府资金的放大效益,成倍地撬动了社会投资。近年来我省旅游项目每年完成投资额都在1400亿元以上,旺盛的投资需求,对资金需求逐步加大,融资难、融资贵的问题也越发凸显,在学习借鉴外地经验和我省其他投资基金经验的基础上,政府引导,设立旅游产业基金,是促进和扩大旅游项目投资建设的重要渠道。未来基金主要支持商业化、经营性的旅游项目和产品开发。这就与旅游发展资金使用形成了分工和互补。

  九是皖南国际文化旅游示范区体制机制改革。重点推进在区域合作、要素资源配置、金融创新、生态补偿等方面先行先试。应当说,国家批准设立皖南国际旅游示范区,等于给予了一块牌子,搭建了一个舞台,如何打好“这张牌”、唱响“这出戏”,更多是需要示范区各市,大胆实践,勇于探索,寻求突破。

  十是建立黄山国家公园。国家公园体制建设是党的十八届三中全会决定提出的重大改革任务,目的是实现国家自然和文化遗产地更有效的保护和利用。国家有关部门正在开展国家公园管理体制、工作机制等方面的研究,准备拿出具体的措施。黄山国家公园如何推进建立,下一步将根据国家层面的部署要求,积极探索、稳妥推进。

  十一是旅游市场执法体制改革。党的十八届四中全会提出要加强旅游等领域的综合执法,黄山市建立旅游市场联合执法协调机制,黄山风景区的综合执法,九华山风景区的行政执法权相对集中都探索了经验,各地特别是重点旅游地区,需结合实际稳妥推进,以强化对旅游市场的“事中事后监管”。

  十二是金融支持措施改革。近年来,我省一些地方开展旅游投融资改革,有的试点已经走出一条路,但并不完整,今后旅游融资的重点,在很大程度上要把旅游的资源资产化,资产资本化,资本证券化或资本资金化。所以提出了景区经营权、股权、商标专用权质押和林权、土地使用权抵押,包括企业上市、发行债券等,着力点是推动金融产品创新,拓展融资渠道,破解旅游项目、中小旅游企业融资难、融资贵等问题,用市场的办法为旅游项目建设筹措资金。

  十三改革完善旅游用地管理制度。针对旅游项目用地的特殊性,采取更加灵活的供地方式,包括利用农村集体经营性建设用地发展旅游业,公益性旅游配套基础设施可按划拨方式供地,如旅游集散中心、旅游公厕、停车场等用地,这方面江苏、云南、广西等省份已实行。对“三荒”土地利用,未来可能通过调低土地价格、延长土地使用年限等措施,引导更多旅游项目使用“三荒”等土地,变废为宝,在发展旅游业的同时促进生态文明建设。对省政府确定的重大旅游项目建设用地,按照相关办法优先予以保障。

  十四是导游管理体制改革。导游在从业人员队伍和整个旅行服务中居于重要地位,针对导游队伍中存在的突出问题,需进一步改革完善管理制度,促进导游考试、职级评定、导游管理、薪酬收入、培训教育规范化,提高导游服务能力水平。

  四、关于若干重点工程

  《实施意见》提出了一系列具体任务,归纳起来重点有“八大工程”,这将作为下一步推动工作的主要工作抓手。

  一是乡村旅游富民工程。提出到2020年,创建30个旅游强县(市、区)、300个旅游乡镇、1000个乡村旅游示范村、1000家四星级以上农家乐,实质是延续了过去一直强调的乡村旅游“四级联创”工程。上述创建的新标准有的已经修订,有的计划修订,今后将按照新标准评定,对已评定的要进行复核,符合新标准的予以保留,不符合的予以退出。乡村旅游发展要与美好乡村建设和精准扶贫等有机结合,建设一批有山水依托、乡土记忆、地域特色的名镇名村,支持休闲农庄、特色农家乐、乡村庭院建设,积极开发生态渔村、山水人家、采摘篱园等乡村旅游产品,培育若干乡村旅游产业集聚区、环城市乡村旅游集聚带。同时,从品牌创建的角度看,推动皖南地区特别是黄山市创建国家乡村旅游示范区,与农委合力不断提升休闲农业与乡村旅游示范县、示范点创建水平。

  二是旅游商品品牌建设工程。购物是旅游消费中最具弹性的消费,扩大旅游购物在旅游消费中的比重,既能更充分发挥旅游业对当地经济的带动作用,也是旅游业转型升级、提质增效的重要体现。2013年,来皖游客人均购物消费230元,占人均旅游总消费的26%,还有很大上升空间。所以,要大力促进旅游商品的研发、设计、生产和销售,具体措施包括:抓品牌,推出100个有特色、有影响力的“安徽旅游必购商品”,并加大宣传,有真正的好东西让游客选择购买。抓创意,加大对旅游商品创意设计和老字号纪念品、特色手工艺品开发支持力度,定期举办旅游商品创意设计评选大赛。抓平台,开展旅游商品进商场超市、宾馆酒店、高速公路服务区、机场车站、旅游景区“五进”活动,包括支持建设若干集研发、生产、展示、销售于一体的旅游装备产业基地。抓政策,支持有条件的开放口岸设立免税商店,建设大型安徽地产品直销中心,通过相关政策激发和释放旅游购物潜力。

  三是交通干线与3A级以上旅游景区“最后一公里”通达工程。“最后一公里”指向的,多是生态条件佳、发展潜力大的乡村旅游、生态旅游景区景点,也多是老少边穷地区,无论从实施旅游精准扶贫的角度,还是从扩大旅游产品供给的角度,都需要作为一个重点问题加以解决。现在的问题是一方面有的道路尚未联通,另一方面是有的道路虽联通但不能通行旅游大巴。据初步统计,目前全省这样的“最后一公里”约有1000公里。按照省政府领导要求,将利用2年左右时间集中推动解决。具体责任主体,将按照道路建设分级管理原则确定,比如属于县乡公路的“最后一公里”,应当由县乡交通部门负责,还有一些可能需要旅游企业负责建设。

  四是智慧旅游工程。智慧旅游工程是推进服务向优质高效转变的重要任务。现在全国网民超过6亿人,出行游客人均至少一部手机,众多的潜在游客、自驾游客、自助游客对信息服务的需求,特别是为其提供全天候的导航、导游、导览、导购和网上预订支付等服务的需求越来越强烈。在信息社会中,各地智慧旅游建设如果再落后,就难以适应越来越激烈的客源市场竞争。所以,建设旅游强省,必须把智慧旅游建设作为制高点之一,整合力量加快推进。从任务来看:构建集全省旅游信息发布、电子商务于一体的智慧旅游综合平台,关键是顶层设计,统一数据、信息、接口、标准,保证今后全省旅游行业互联互通;运用大数据进行分析,逐步实现旅游与交通、公安、商务等数据信息共享;推动建设一批智慧旅游城市、智慧旅游企业,加速旅游支付电子化和便利化进程;要推动主要游览场所提供免费wifi服务,这在上海、北京等很多城市已经先行。《实施意见》提出到2017年,3A级以上景区、三星级以上饭店、旅游集散中心等主要旅游场所率先实现免费无线宽带网络全覆盖。在此基础上,鼓励更多的接待单位提供这项服务。

  五是旅游服务标准化工程。标准化是提升旅游服务质量的关键手段。当前,在推进旅游标准化方面存在的突出问题,一方面是一些领域没有标准化,另一方面是很多标准有了,但执行不够或者走样。针对这些问题,《实施意见》专门用一个条目来讲标准化问题,主要强调四点:其一,强化旅游国际标准的引入和实施,重点抓好旅游餐饮、住宿、厕所等卫生质量和服务,这也是各界游客特别是境外游客反映比较强烈的问题。其二,加强各类旅游标准实施和动态监管,建立科学的淘汰和退出机制。其三,积极参与国际、国家、地方旅游标准制修订,鼓励旅游企业制定个性化管理服务标准。同时,支持各地开展国家级旅游标准化地区、企业试点,包括支持企业争创省级以上服务业名牌、著名商标,中国和省政府质量奖等。

  六是旅游项目建设工程。这在《实施意见》中没有明确提出,但实际上,旅游产品、旅游商品,包括公共服务设施建设等,都需要通过一个个具体项目建设来实现,旅游产业转型升级也需要通过一批新的符合转型升级方向的项目来支撑。下一步要做的,是按照经济工作项目化要求,深入谋划和分级储备一批重点旅游项目并逐步推进建设。所以,强调项目建设工程,就能够把各项任务统起来。需要强调的是,省旅游局在推进旅游项目建设工程中,将首先突出重点旅游线路上的旅游项目,不在重点旅游线路上的,原则上不列入省级旅游发展资金支持范围。首先集中资源和优势,真正打造出若干能在全国有影响力的旅游品牌线路,品牌形成后,再考虑线路的纵向延伸和横向组合。

  七是旅游企业培育工程。旅游大企业,就没有大产业,推进旅游强省建设,必须一手培育顶天立地的大企业,一手抓铺天盖地的中小企业。所以《实施意见》用专门一条来阐述旅游企业,提出到2020年,全省年营业收入亿元以上旅游企业达到100家、10亿元以上50家,重点培育3-5家百亿元综合性旅游企业。截至2013年底,我省营业收入过亿元的单体旅游企业共15家,其中旅行社6家,旅游景区5家,旅游饭店4家,旅游企业集团营收过亿的15家。到2020年要过亿旅游企业达到100家,按部就班很难完成,下一步关键要按照推动重组一批、转型一批、引进一批、培育一批的思路,支持各类旅游企业做大做强,夯实旅游强省建设的微观基础。

  八是旅游人才队伍建设工程。人才是旅游业发展的重要支撑。《实施意见》从实施“人才强旅、科教兴旅”战略的角度,提出了五项措施:其一,将旅游专业人才纳入各级人才队伍建设规划,这主要是对各级党委、政府提出要求,有利于增强旅游人才建设的重视程度和推动力度。其二,加强对各级领导干部的旅游业务培训,将旅游业发展列入各级党校、行政学院教育培训内容,这有助于进一步提高各级党政领导干部领导和推动旅游业改革发展的能力。其三,强调推动协同创新,包括大力发展旅游职业教育,加强旅游学科体系建设,探索旅游“智库”建设,实施全省旅游业青年专家培养计划等。其四,健全旅游从业人员评价和激励机制,此举有利于通过科学的人才评价,为市场选择相应的旅游人才提供参照标准,也有利于调动各类人才创新创业的积极性。其五,强调完善教育培训制度,重点是旅游行政管理人员、职业经理人和各类实用人才培训制度,培养一大批旅游职业经理人,应当成为今后一个时期旅游人才队伍建设的重点。

  五、关于拓展旅游发展空间

  这一部分,主要从优化空间布局和优化旅游产品供给两个方面来阐述的。具体可以从三个方面来认识:

  一是空间布局。《实施意见》从区域旅游目的地和线路两个方面进行了部署。考虑到沿江经济带整体划入皖南示范区,考虑到大别山地区旅游资源的独特性、交通条件的显著改善,大别山区域未来发展潜力巨大,作为一个板块的条件已经成熟。所以,从目的地角度,强调全面推进皖南国际文化旅游示范区建设,创建环巢湖休闲度假旅游区,推进大别山旅游扶贫试验区,加大皖北历史文化旅游区开发力度。这意味着全省旅游发展格局发生变化。从线路角度看,分别提出了4条国际线路、6条国内精品线路。这10条线路看似是点的概念,实质是以合肥、黄山、芜湖三个旅游中心城市为集散中心,是中心城市+重点景区+沿途其他重点景区串联的概念,同步考到与周边省份的衔接,考虑到境外游客、远程游客、高端游客来皖交通组织方式选择等因素。这10条线路是着力打造的品牌,一些地方还有特色的景区和产品,但从打造品牌的角度考虑,先将这些品牌线路做热,形成品牌吸引力,然后逐步延伸,否则线路太多,平衡用力,就难以形成品牌效应。

  二是皖南国际文化旅游示范区。将这一区域单独作为一条,是由其地位决定的。示范区有三个定位,从旅游业改革发展的角度,重点是建设世界一流旅游目的。既然是示范区,那示范什么?《实施意见》确定重点在区域合作、要素资源配置、金融创新、生态补偿等方面先行先试,为我省其他区域探索和积累经验。其中提到了一些精品景区景点,当然绝不仅仅就是这些,而是包含着优化精品景区、提升优势景区、打造特色景区等诸多方面。就示范区建设任务而言,也绝不仅仅是第7条提出的任务,《实施意见》提到的14项改革、8大工程等,示范区内的各地不仅要实施,而且要走在全省前列。推进示范区建设,需要建立有效的推进机制,以研究谋划和协调推进重大事项,特别是跨市际的产品建设和利益协调问题。推进机制可能会包括两个方面,一方面是示范区七个市建立协调机制,每年由一个市牵头轮值,定期研究一些重大问题,确定各市工作重点和需要省级层面解决的具体问题;另一方面,在省旅指委框架下,推动解决示范区七市轮值所不能解决的问题。目前,省发展改革委已经对示范区规划提出的79项任务作出了分解,由各部门按照分工细化措施。在此基础上,下一步可能要整合出台一个具体的实施方案或行动计划。

  三是旅游产品建设。从增加和优化旅游产品供给角度,提出了大力发展休闲度假旅游、提升发展乡村旅游、创新发展文化旅游、培育发展研学旅游、推动发展养生旅游、实施旅游商品品牌建设工程。其中,乡村旅游、旅游商品等前文已说明。

  大力发展休闲度假旅游。发展休闲度假产品既是满足人民群众新的旅游需求的重要内容,也是旅游业转型升级的重要方向。“大力发展”就是表明现在发展的不够,需要突出更多适合休闲度假的旅游产品,包括老产品的改造拓展和新产品的开发建设。《实施意见》提出围绕城乡居民休闲旅游消费需求,加强休闲度假载体建设和功能配套,实际上的对政府和市场两方面供给都提出要求,而且要充分考虑本地居民和外地游客的休闲度假需要。从这个意义上说,政府主要负责提供的是公益类的,是免费或象征性收费的,侧重满足本地城乡居民休闲需求,比如城市(森林、湿地)公园、休闲街区、慢行绿道等;市场要做的是经营性的,是按照市场规律有偿供给的,侧重满足游客度假需求,如5A级景区、国家度假区、城市综合体、各类主题公园等。
需要指出的是,国务院《意见》明确提出了规范发展主题公园,这是对2013年发改委、国土资源部、旅游局等12个部门下发的《关于规范主题公园发展的若干意见》(发改社会〔2013〕439号)的进一步明确。该意见提出主题公园建设要“坚持以市场为导向,合理控制总量,统筹完善规划布局,严格履行核准程序,节约集约利用土地等资源”等基本原则,并对主题公园的选址、土地利用管理、建设运营监管、创新发展等方面提出具体要求。所以,未来主体公园不是不能建,而是要科学合理的建,不是简单地引进国外的主题公园,而是建设真正能体现中国文化特色的高水平主题公园。

  创新发展文化旅游。主要是“四项任务”、“一项要求”。其一,依托我省人文资源丰富、文化积淀深厚的优势,打造一批有代表性的文化旅游精品景区。其二,结合专业艺术院团的市场化改革,促进更多高水平的剧目进入旅游城市、景区等目的地,特别要求每个5A景区要至少推出一套常态化的旅游演艺节目,包括在重点线路上建设20个有代表性的非遗传承基地或传统民俗活动场所,其用意是满足游客文化体验需求,延长游客逗留时间。其三,继续发展红色旅游,重点是全国红色旅游景点景区和20个红色旅游小镇,进一步发挥红色旅游在培育和践行社会主义核心价值观方面的作用。其四,推出一批群众参与性强的文化旅游活动,在国家规范节庆活动的大背景下,旅游节庆活动要走市场化、专业化和群众参与的路子,注重经济效益、社会效益和宣传效应的统一。“一项要求”是反对旅游产品开发中的低俗、庸俗、媚俗内容,既是游客在旅行中发现美、享受美、传播美的具体要求,也是社会主义先进文化建设的基本要求。

  培育发展研学旅行。习近平总书记强调“行万里路,读万卷书”,研学旅行对于中小学生的健康成长具有非常积极的意义。广大中小学生及其家长对此有强烈的需求,但由于考虑安全等因素,目前我省各学校很少组织,或仅限于在固定的活动中心组织研。在我省与教育部合作内容中,有一项就是在开展研学旅行试点,试点工作已在部分学校开展,下一步要在总结经验的基础上,进一步完善制度、建立基地、强化保障,推动研学旅行普及化、常态化。研学旅行需要学校、学生、家长以及社会多方面共同努力,抓基地建设、制度建设、抓组织规范等,推动其健康有序开展,必将能产生巨大的社会效益和经济效益。

  推动发展康体养生旅游。康体养生是人们的共同追求,康体养生旅游市场需求广阔,潜力巨大。《实施意见》立足各地不同资源禀赋,提出重点培育皖南山地运动、皖中温泉养生、大别山生态养生、皖北中医药养生等品牌,这是从引导和促进相关养生产品规模化、集聚化发展的角度提出的,以更好地形成品牌效应。许多体育运动进入旅游市场后,都成为引领潮流的休闲度假旅游产品,如果摩托艇、高尔夫、山地自行车等。未来通过标准化等方式,推动设立各类体育旅游基地,引导各类体育运动场所开展旅游服务,将会进一步拓展旅游消费空间。《实施意见》立足长远,着眼满足更高层次的需求,提出发展森林旅游、游轮旅游、低空飞行旅游和疗养康复、美容保健等旅游新业态。低空飞行此前在海南、天津、包括我省砀山等地曾试水,但面临诸多问题,前不久召开的全国低空空域管理改革工作会议,提出将逐步破解低空飞行的问题,未来低空飞行旅游将成为可能,需要提前谋划。我国已进入老龄化社会,加快银发旅游产品供给,既是拓展旅游消费空间的需要,也是保障老年人旅游权利的要求,因此,需要在旅游景区开发和旅游接待等方面,更多考虑老年人旅游需要,也要鼓励旅行社培育针对老年人旅游的专业化服务品牌,比“老顽童”、“夕阳红”等。

  六、关于软硬件建设

  围绕让游客在我省游得放心、游的舒心、游的开心,《实施意见》在硬件方面重点提出完善旅游交通服务、旅游基础设施、实施智慧旅游工程三项目任务;从软件的角度,提出旅游标准化、旅游安全、诚信建设以及一系列制度建设等任务。

  完善交通服务方面,《实施意见》首先提出优化旅游城市、旅游景区间的交通衔接,这主要是考虑到自助游客的交通衔接问题,现在城市与城市间交通衔接基本顺畅,但城市到景区、景区到景区间的交通衔接还不够顺畅,需要各级政府加以推动。黄山风景区东向快速通道,指向是谭家桥与芜宣高速、绩扬高速的连接线、延伸线。这条高速一旦建成,江浙沪游客进入黄山风景区的时间将大大缩短,对整个皖南国际文化旅游示范区建设也将产生重要的促进。重点加油站点的旅游服务功能方面,广东省旅游局与中石化联合将2500家加油站便利店打造成旅游问讯中心和特色旅游商品购物中心,各地可以学习借鉴,选择若干重点加油站点先行尝试。我省已有128对高速服务区投入使用,其中省级服务区有7对。与周边省份特别是苏浙沪的服务区相比,我省高速服务区总体规模小、功能弱,显得有些寒碜。下一步,要逐步推进改造,使其成为我省旅游形象展示窗口和自驾游集散咨询中心,使过往旅客愿意在我省的服务区停留、消费,继续或重新安排下一段旅程。旅游交通标识完善问题,下一步交通、旅游等部门将会开展调查,摸清底数,测算投资,然后按照道路建设管理责任,分级负责,尽快形成比较完善的旅游标志标牌系统。对省级管理的道路,采取市建省补的办法予以建设。

  旅游基础设施建设方面,《实施意见》对相关设施未明确具体的数字,按照当初的设计,将重点建设6个区域集散中心、100个集散分中心;建成100个自驾车(房车)营地、50个露营地,新建或改造1000座旅游厕所,改造建成10万个旅游景区停车位。当然,数量要服从任务,对确实需要建设的基础设施、配套设施,下一步将开展分类统计,在此基础上,区分轻重缓解,每年确定重点,连续推进,使主要游览场所的基础设施齐全、功能配套。

  旅游安全方面,《旅游法》强调“县级以上人民政府统一负责旅游安全工作”,并在第六章对政府和旅游经营者的旅游安全职责、责任作了详细规定。《实施意见》强调了重点加强旅游交通、餐饮食品、特种设备等安全监督检查,这是因为这些领域是旅游安全生产的“险点”,需要特别关注。强调按照属地管理原则,将旅游应急管理纳入各级政府应急体系,建立健全旅游景区突发事件、高峰期大客流应对处置机制和旅游安全预警信息发布制度等,这些工作单靠旅游部门或者旅游经营企业无法解决,由属地政府统筹负责,才能从制度上为景区旅游安全提供基本保障。随着自驾游、自助游规模的持续扩大,随之发生的特殊险情也逐步增多,比如我省一些山岳型旅游景区和古道旅游区,曾发生徒步探险游客擅入未开放区域遇险事故,经过多方努力最后被成功解救,但这对旅游安全领域的公共服务提出更多要求,所以加强加强救援能力建设就显得尤为重要。旅游救援基地具有“养兵千日、用兵一时”的特点,具政府应当提供的公共服务产品之一。《实施意见》提出提高黄山救援基地应急救援能力,推动建设大别山旅游救援基地。黄山救援基地已经纳入国家应急救援基地体系,救援半径覆盖皖南及周边省份部分地区,在实际旅游安全保障中发挥了积极作用。考虑长江以北特别的大别山区旅游应急救援需要,在大别山建立旅游救援基地最为合适。这个基地要先建立起来,然后争取进入国家应急救援基地体系,获得国家层面更多支持。

  诚信是旅游市场健康发展的基石。由于旅游业链条很长、环节很多,决定了规范旅游市场秩序是一个系统工程。《实施意见》提出诚信信息建设、旅游综合执法、违法行为严惩等系列“组合拳”,目的就是净化旅游市场秩序,保障市场公平竞争,形成政府依法监管、企业守法经营的良好局面,真正让广大游客游的放心、舒心、开心,在旅游过程中发现、享受和传播安徽之美。具体来说,诚信信息建设,主要是完善诚信等级评定、记录,今后要纳入到整个社会诚信体系建设的“大盘子”中;建立失信“黑名单”,对严重违法的企业予以曝光,以此解决旅游违规经营与游客选择之间信息不对称的问题,从而使被曝光的旅游企业、旅游从业者受到客源流失的惩罚;违法信息共享机制,不仅包括省内各部门之间共享,还应包括区域合作组织如长三角区域之间的共享,防止一个企业在甲地违法,“换个马甲”或到乙地又故伎重演。有了这样一个基础,后续的旅游市场监管就有了根本的保障。

  旅游市场综合执法,针对旅游产业关联度大、牵涉面广的特征提出来的,也是党的十八届四中全会提出的重大任务。旅游违法行为往往涉及众多法律法规,也涉及众多执法主体,通过综合执法来增强旅游市场的执法力度,是许多旅游热点地区的有效实践,比如黄山市建立旅游联合执法机制,在市旅委设立副处级的旅游市场联合执法办公室,20多个市直部门为办公室成员,办公室作为全市旅游投诉统一受理机构和全省旅游执法综合协调机构,负责涉旅投诉的接受、转办、督办,负责全年旅游执法任务部署和联合执法检查等;再如,黄山风景区管委会综合执法体制,有效解决了执法中的相互推诿、扯皮问题;九华山风景区管委会的行政执法权相对集中,有效解决了“看到的管不着”、“能管着的看不到”的问题。文明旅游是倍受社会关注的热点,下一步的重点是加大宣传引导,包括对外部进入我省和我省出去的游客,都要加强宣传,引导游客树立正确的旅游观,文明出行、文明消费。对游客不文明行为要加强监督处理,造成不良影响的游客也要及时予以曝光,构成违法的,要坚决依法惩处。

  为保障旅游业改革发展顺利推进,《实施意见》提出了一系列制度建设内容。这些制度原本散落在其中,集中起来主要有:完善旅游宣传推广体系和运行机制;完善组织境内外游客来皖补助办法;建立建立完善研学旅行管理制度;建立旅游标准实施动态监测和淘汰退出机制;完善旅游企业和从业人员等级评定和“黑名单”制度;建立健全旅游投诉统一受理机制和违法信息共享机制;健全高风险旅游项目风险提示和安全预警信息发布制度;建立健全旅游景区突发事件、高峰期大客流应对处置机制;健全旅游从业人员评价和激励机制;建立旅游综合协调机制;建立旅游业改革发展督查考核机制等。完善这些制度,既是提高旅游市场管理服务水平的重要内容,也是依法治旅的重要任务。

  七、关于政策保障

  旅游业是综合性产业,因此支持旅游业发展也需要综合性的政策。《若干意见》具体提出了五个方面的措施,其中政府投入、金融支持、土地保障、人才建设等,在前文中已作说明。这里重点说明两个方面:

  一是落实职工带薪休假制度。带薪休假问题,在一些法律法规中早就明确,但实际执行不够好。《实施意见》明确提出“强化全社会依法休假理念,将带薪年休假制度落实情况纳入各地政府议事日程,作为劳动监察和职工权益保障的重要内容”,“推动机关、企事业单位加快落实职工带薪年休假制度”,目的以此来进一步提高各地政府的重视程度,采取得力措施保障带薪年休假制度落实。考虑有的工作岗位特殊,难以一次性安排全部应享受的假期,提出可“分段灵活安排带薪年休假”。同时,提出完善学校放假管理办法,中小学可按照有关规定安排放春假,希望能在春暖花开之时,有更多的中小学生投入到旅游活动中去。从促进旅游角度看,带薪年休假和中小学生放春假一旦落实,将会有更多的人利用假期出游,同时也将会大大缓解“黄金周”游客扎堆拥挤、旅游质量下降和旅游服务要素供给不足等问题。

  二是全面理解和运用政策。与以前印发的文件相比,《实施意见》所涉政策内容相对较少,而且也未提出有关税费优惠的新政策。有的可能觉得“无干货”、“无新意”,感到“不解渴”、“不过瘾”。对此,首先要正确理解和认识。党的十八届三中全会提出“加快完善现代市场体系”的战略任务,强调要“改革市场监管体系,实行统一的市场监管,清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法,严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为”等。这就是说,在全面深化改革和依法治国的大背景下,再指望过去那种给所谓特殊政策、特殊资金支持、特殊的土地、税费政策,在新形势下已经行不通了。已制定出台的税费支持、税费优惠政策,如果是妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法都要清理和废除,是违法做出的更是行不通。从另一个角度说,国家和省里已出台的相关优惠政策,特别是服务业发展政策,作为旅游企业本身就完全可以享受,没有必要把已施行的相关政策,再在《实施意见》重复。而且,请注意《实施意见》中有很重要的一句话“确保国家和省各项惠旅强企政策措施落实到位”,其潜台词就是已经出台的服务业、民营经济发展相关政策,旅游业同样享受。这个确保的主体是应该是各级政府,关键要打破政策落点前的“玻璃门”、“旋转门”、“弹簧门”等障碍,打通落实政策的“最后一公里”,切实保障各类惠旅强企政策落实。对不落实的,还将通过督查检查环节予以纠正,目的是切实保证各类旅游企业在享受同一政策时起点平等、规则平等、机会平等。